Voyage dans le désert
judiciaire français
En cette période estivale, on peut tous
rêver de se rendre dans un pays où il ne pleut pas et pourquoi pas dans un
désert. Saviez-vous qu’il est possible de visiter un désert judiciaire ?
L’immense avantage de ce dernier est que vous ne vous ruinerez pas en frais de
transport car il en existe probablement un près de chez vous. Un désert sans
sable et sans animaux à bosse (quoique…) pour lequel le guide touristique reste
à écrire.
Les
gens « comme il faut » n’ont pas affaire à la justice… mais c’est oublier que
chaque année les tribunaux civils reçoivent 1,6 millions de dossiers nouveaux.
Tutelle, divorce, crédit, dossier prud’homal, problème sur un bail à usage
d’habitation, conflit de voisinage,… Qui peut assurer qu’il n’aura jamais
besoin de solliciter la justice ou qu’il ne sera pas impliqué dans une affaire
?
Publication initiale le
31/07/2012
La réforme de la
carte judiciaire de notre pays a toujours été un dossier d’une grande
complexité. Il suffit de rappeler la tentative de Poincaré en 1926 pour supprimer
les tribunaux d’arrondissement sur des critères exclusivement économiques… et
l’abrogation du texte en 1930.
La première grande
réforme est celle que mena Michel Debré (par ordonnance donc sans solliciter le
Parlement) en 1958 au terme de laquelle 2 902 justices de paix et 351 tribunaux
de première instance furent transformés en 455 tribunaux d’instance (TI) et 172
tribunaux de grande instance (TGI) répartis dans les départements en fonction
de leur niveau de population.
En juin 2007, Madame
Dati annonça son intention de réformer une carte judiciaire qui avait subi très
peu de modifications au cours du demi-siècle passé à l’exception de quelques
créations de juridictions.
Il n’est venu à
l’idée de personne de contester la nécessité d’une réforme. Les divergences de
vue sont apparues relativement à la méthode employée par la chancellerie que
beaucoup ont qualifiée de « logique comptable ».
En nombre de
juridictions par habitant, la France se situait au niveau de l’Allemagne mais
les ressorts territoriaux des juridictions françaises étaient deux fois plus
vastes que ceux des juridictions allemandes (un tribunal pour 703 km² en France
contre un tribunal pour 314 km² en Allemagne).
Il faut noter
également que la répartition des juridictions sur le territoire n’était pas
homogène. Exemples : Le TGI de Millau (Aveyron) était compétent pour moins de
70 000 habitants alors que celui de Paris l’était pour plus de 2 millions
d’habitants. Le ressort du plus petit TI, celui de Barcelonnette (Alpes de
Haute-Provence), comprenait 10 000 habitants alors que celui de Bordeaux était
compétent pour 930 000 habitants.
La majorité des
d’études menées au cours des 50 dernières années mettaient en évidence la
nécessite de réformer la répartition des contentieux entre les juridictions
avant de réformer la carte judiciaire française.
Mise en œuvre de la réforme
À l’origine,
l’objectif du gouvernement était de réformer l’organisation judiciaire et la
répartition des contentieux ; la modification de la carte judiciaire n’étant
alors qu’une conséquence de cette réforme. En limitant la réforme à la
modification des implantations judiciaires, la chancellerie s’est affranchie de
la nécessité de solliciter le Parlement.
La réforme a donc été
engagée au pas de charge et sans étude d’impact. Annoncée en juin 2007, elle a
fait l’objet d’une « période de concertation » au cours de l’été (de juillet à
septembre 2007) et deux décrets ont été publiés en février 2008.
Les critères mis en
œuvre pour supprimer des juridictions ont été principalement des indicateurs
d’activité sans prise en compte des bassins démographiques et d’emploi, ou des
spécificités des territoires. Il fallait donc conserver les juridictions de «
taille suffisante » (comme disait madame Dati)… et supprimer les autres.
La
réforme en chiffres
|
AVANT
|
Suppressions
|
Créations
|
APRES
|
Variations
|
Nb total de
juridictions
|
1242
|
401
|
15
|
856
|
|
Tribunaux
de grande instance (TGI)
|
181
|
21
|
|
160
|
-11,60%
|
Tribunaux
d’instance (TI)
|
476
|
178
|
7
|
305
|
-35,92%
|
Greffes
détachés
|
86
|
85
|
|
1
|
-98,84%
|
Tribunaux
de commerce (TC)
|
185
|
55
|
5
|
135
|
-27,03%
|
Tribunaux
mixtes de commerce *1
|
7
|
|
1
|
8
|
14,29%
|
Conseils
de prud’hommes (CPH)
|
271
|
62
|
1
|
210
|
-22,51%
|
On aurait pourtant pu s’y prendre autrement…
On aurait pu se
pencher au préalable sur la répartition des
contentieux entre les différentes juridictions en visant notamment
à une clarification et à une simplification de la compétence des juridictions
de première instance.
Rappelons en effet
que le tribunal d’instance (TI) a en charge ce que l’on a l’habitude d’appeler
le « contentieux de proximité » : crédit, surendettement, protection juridique
des majeurs, injonction de payer, litiges de faible montant, baux
d’habitation,… pour lequel les parties ne sont pas obligées de recourir aux
services d’un avocat.
Devant le TGI, qui
reste compétent notamment en matière de contentieux familial (autorité
parentale, révision de la pension alimentaire,…), chaque requête oblige les
parties à se présenter devant le juge du TGI ou à se faire représenter par un
avocat.
Cette répartition des
compétences reste parfois un peu obscure pour le justiciable.
Dans les études
menées au cours des décennies passées, on pouvait remarquer une proposition
tendant à créer un « guichet unique de greffe » qui permettait au justiciable
d’effectuer, dans son ressort judiciaire, l’ensemble des démarches auprès de la
juridiction la plus proche de son domicile ; ce guichet unique se chargeant
ensuite de transmettre la requête au tribunal compétent. Cette proposition n’a
hélas pas été suivie d’effets.
On aurait pu aussi établir des critères pertinents pour évaluer la
charge de travail des tribunaux au lieu de s’en tenir au départ à des niveaux
d’activités (nombre d’affaires) ; niveaux d’activités qui ont ensuite été
panachés à d’autres critères que les parties en présence ont parfois jugés pour
le moins opaques. Comme on le verra plus loin, le maillage des transports et
les spécificités naturelles et géographiques n’ont pas toujours été pris en
compte… au point qu’environ 200 recours devant le Conseil d’État ont été
présentés contre les décrets qui ont mis en œuvre la réforme.
On aurait pu prendre en compte toutes les réformes initiées en parallèle de celle relative à
la refonte de la carte judiciaire afin d’évaluer leur incidence sur la charge
de travail des différentes juridictions. On peut citer parmi ces réformes
celles relatives à la dématérialisation des procédures, à la réforme de la
garde à vue, à l’expérimentation des jurés en correctionnelle,…
On peut également
citer la réforme du crédit à la consommation qui élève le plafond des prêts
soumis à ce dispositif à 75.000 € en vertu d’une directive CEE d’avril 2008 qui
était en cours d’étude lors de la réforme de la carte judiciaire (même si la
transposition en droit français de ce texte n’est intervenue qu’en juillet
2010). Le TI est compétent pour ces prêts quel que soit leur montant ; en
augmentant leur plafond de 21 500 € à 75 000 €, on accroît le nombre de litiges
susceptibles d’être tranchés par le TI.
On aurait pu tenter
de coordonner la compétence géographique
des juridictions avec la carte administrative
de
la France. On aurait ainsi peut-être réussi à mettre fin aux discordances
existant entre le ressort des 36 cours d’appel et les 22 régions
administratives.
Les cours d’appel
n’ont pas été concernées par la réforme alors que la question de la proximité
de la justice y est bien moins forte que pour les tribunaux de première
instance (TI, TGI, TC, CPH,…).
Un exemple
caractéristique est celui de la cour d’appel de Reims dont le ressort relève,
pour l’administration pénitentiaire, de la direction interrégionale située à
Dijon, pour la protection judiciaire de la jeunesse, de la direction
interrégionale située à Orléans, pour la juridiction interrégionale
spécialisée, de la cour d’appel de Douai et pour la police judiciaire, de la
direction interrégionale de Strasbourg. Ça ne s’invente pas… et la réforme de
2008 n’y a rien changé.
On aurait pu aussi,
comme il est d’usage lorsqu’une réforme emprunte la voie parlementaire, affiner les coûts prévisibles d’une telle réforme qui était censée
permettre de substantielles économies.
De nombreuses
juridictions de première instance étaient hébergées à titre gratuit par la
commune ou le Conseil général. Lorsqu’elles ont dû déménager pour fusionner
avec une autre juridiction (ou plusieurs), il a fallu louer de nouveaux locaux
et les aménager. Ces frais s’élèvent à environ 340 millions d’euros. Dans
certaines juridictions, des travaux venaient d’être terminés juste avant la
réforme et les locaux rénovés ont été abandonnés.
Cette réforme a
également eu un « coût social » de près de 18 millions d’euros car il a été
nécessaire d’accompagner les magistrats et les fonctionnaires dans leur
migration (aide au relogement, à la mobilité du conjoint,…)
Il a également été
nécessaire de dédommager les avocats inscrits auprès des 21 TGI supprimés pour
un peu plus de 20 millions d’euros. Conserver un cabinet dans une ville qui n’a
plus de TGI risquait de générer pour eux d’importants frais de transport.
Transférer leur cabinet au siège du nouveau TGI pouvait aussi coûter dans en
cas de licenciement du personnel non mobile. Disposer d’un cabinet principal et
d’un cabinet secondaire, dans les deux ressorts est aussi source de frais.
On aurait pu tenter d’anticiper les incidences de la réforme sur les délais de traitement des affaires d’autant que
certaines juridictions étaient déjà débordées. Quelques éléments chiffrés sur
le pourcentage des juridictions présentant des retards de traitement :
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
TI délais > à 5,5 mois
|
22%
|
35%
|
43%
|
35%
|
TGI délais > à 7,5 mois
|
27,1%
|
44%
|
38%
|
32%
|
Signalons également
le cas du TI de Bordeaux (le TI le plus actif de France avec 11.000 nouvelles
affaires en 2008) qui a absorbé 3 TI de Gironde (Lesparre-Médoc, La Réole et
Bazas) en augmentant sa charge de 10%.
On aurait pu mettre
au cœur de la réforme l’accès à la justice pour
tous…
mais on a fait autrement. Les juridictions n’ayant pas atteint une « taille
suffisante » ont été supprimées ; les nouvelles technologies de l’information
et de la communication (NTIC) étant censées suppléer l’absence de justice de
proximité au même titre que les maisons de la justice et du droit (MJD) et les
« points d’accès au droit » même si nous savons tous que ces dispositifs ne
sont pas implantés sur tout le territoire.
Lors de la
présentation de la réforme de la carte judiciaire, les audiences foraines
(possibilité pour les juridictions de tenir des audiences en dehors de la
commune où elles ont leur siège et en toute matière) semblaient représenter une
solution pour faire face à l’éloignement de la nouvelle juridiction par rapport
à celle qui était supprimée. Mais les audiences foraines sont contraignantes en
termes d’organisation (déplacement des magistrats et greffiers, outils
informatiques, dispositifs de sécurité,…) ; c’est pourquoi il y en a si peu. Il
en existe encore à Saint-Gaudens (Haute-Garonne) en matière familiale (hors
divorce) deux fois par mois.
Proposition de circuit dans les zones désertiques
Il est communément
admis que les déserts judiciaires sont des territoires peuplés dans lesquels la
première implantation judiciaire est à plus de 100 kilomètres mais le
kilométrage n’est pas le seul critère à prendre en compte ; l’absence de
transports en commun et/ou la qualité des voies de circulation sont aussi des
éléments essentiels.
Commençons par la
Champagne où les TI de Bar-sur-Seine et Bar-sur-Aube ont été supprimés.
Rendons-nous à Bar-sur-Aube et tentons de rejoindre Troyes (les deux villes
étant distantes de 57 kilomètres) où se situent le TI et le TGI. Il est
conseillé d’être bien organisé et il faut souhaiter que l’audience ne soit pas
trop matinale car le premier train qui relie ces deux villes en 45 minutes est
à 8h53 (le suivant à 11h26). On peut aussi faire le voyage en bus mais c’est
plus long (1h10).
Dans le cas où nous
choisissons d’aller de Bar-sur-Seine à Troyes (les deux villes étant séparées
par 33 kilomètres), il est prudent de disposer d’un véhicule personnel
puisqu’il n’y a que 4 bus par jour qui relient les deux villes en une heure.
La situation n’est
pas meilleure dans le centre de la France. Le TI d’Ussel ayant été supprimé, il
faut maintenant aller plaider à Brive-la-Gaillarde. On peut parcourir les 99
kilomètres qui séparent les deux cités en prenant le train de 8h45 (le suivant
est à 12h14). Le trajet s’effectue en près de 2 heures. Là aussi, il faut
espérer que l’audience aura lieu après déjeuner (à défaut, il faut partir la
veille). Pour le retour, il faut aussi s’organiser et souhaiter que le
magistrat n’ait pas beaucoup d’affaires à traiter car l’objectif est de prendre
le train du retour à 17h13 (au pire celui de 18h27). Le dernier train partant
de Brive est à 19h03 et arrive à Ussel… 4h10 après.
Le sud du Puy-de-Dôme
et le nord de la Haute-Loire sont également devenus des déserts judiciaires du
fait de la suppression des TI d’Issoire, d’Ambert et de Brioude.
Dans le sud de la
France, la situation est assez délicate du fait de la suppression du TGI de
Saint-Gaudens (Haute-Garonne). Les plaideurs des cantons de Luchon, Montréjeau
et Barbazan doivent désormais se rendre à Toulouse et parcourir entre 130 et
150 kilomètres. Les Luchonnais (habitants de Bagnères-de-Luchon) doivent ainsi
effectuer 145 kilomètres en bus et train, en partant à 9h36… pour arriver à
12h29.
N’oublions pas non
plus les justiciables de Saint-Pons-de-Thomières (Hérault), dont le TI a
disparu, qui doivent se rendre à Béziers en 1h15 par le bus puisqu’il n’y a pas
de train sur ce trajet.
Quant à la Bretagne,
ses seules implantations judiciaires sont littorales depuis la suppression des
TI de Loudéac, Pontivy et Ploërmel. La Bretagne intérieure est devenue un
désert judiciaire ; seule la ville de Rennes a conservé ses implantations.
Nous terminerons ce
circuit par la Corse du sud et l’interminable voyage qui permet de relier
Sartène (dont le TI a disparu) à Ajaccio. 82 kilomètres de route qu’il est
impossible de parcourir en moins de 1h20 en voiture et 2 heures en bus. Dans
cette région aussi, nous recommandons la prudence car il n’y a que 4 bus par
jour et il est impossible d’être à Ajaccio avant 10h le matin sauf à partir la
veille (et c’est sans parler du coût prohibitif du ticket de bus dans cette
région).
Pour ceux qui
penseraient que seule la province a été touchée par cette désertification
judicaire, je me permets d’ajouter qu’en Île-de-France, en Seine-et-Marne, la
suppression du TI de Coulommiers oblige les habitants de l’est du département à
se rendre à Meaux en parcourant parfois plus de 50 kilomètres en voiture car il
n’y a ni train ni bus.
Tous les temps de
trajet mentionnés ci-dessus le sont à titre indicatif… et par beau temps.
Pour
savoir si votre village se situe dans un désert judiciaire, vous pouvez saisir
son nom ici
Tous les chiffres sont
issus du rapport lui-même (sauf les temps de transport et les horaires des
trains).
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(*1) Le tribunal mixte de
commerce a les mêmes compétences que le tribunal de commerce. Le tribunal mixte
comprend des juges élus mais, contrairement au tribunal de commerce, il est
présidé par un magistrat. Il y a des tribunaux mixtes de commerce en Alsace et
Moselle, en Guadeloupe, Martinique, Guyane, Nouvelle-Calédonie, Polynésie
française, à Mayotte, à La réunion et à Wallis-et-Futuna.
2 réponses à Voyage
dans le désert judiciaire français
Comme toujours notre amie Vanille produit un
aricle très intéressant, détaillé et donnant matière à réflexion, qui nous fait
regretter sa longue absence (7 mois) sur le forum.
La suppression de nombreux tribunaux a aussi
pour conséquence, me semble-t-il, une perte de temps pour les avocats qui
passent dans les « salles des pas perdus » de longues heures à attendre que
l’affaire soit appelée. Et pendant qu’ils attendent, il leur est difficile de
faire autre chose. Ce qui allonge le temps de traitement des autres dossiers et
ainisi de suite….
Cdt.
